地下管廊建設(shè)推PPP 八大管線(xiàn)結(jié)束分割自治時(shí)代
隨著地下管廊建設(shè)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，城市“看海”、“蜘蛛網(wǎng)”、“馬路拉鏈”等現(xiàn)象或成為歷史。
繼7月底國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)之后，8月10日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(下稱(chēng)《意見(jiàn)》)正式公開(kāi)，這份3000余字的《意見(jiàn)》或?qū)?dòng)萬(wàn)億級(jí)投資的地下綜合管廊建設(shè)推向高潮，同時(shí)有望結(jié)束各大管線(xiàn)公司分割自治的局面。
北京國(guó)興合眾合咨詢(xún)事務(wù)所執(zhí)行合伙人李尚靜接受《華夏時(shí)報(bào)》記者采訪(fǎng)時(shí)表示，管線(xiàn)公司背后存在著利益博弈，現(xiàn)在城市管廊建設(shè)一方面在行政上強(qiáng)制企業(yè)入廊，另一方面在商業(yè)上邀請(qǐng)入廊單位分?jǐn)偦虺鲑Y建設(shè)管廊，以此來(lái)平衡利益格局。
每年拉動(dòng)萬(wàn)億投資
今年入汛以來(lái)，我國(guó)多地遭暴雨頻襲，“逢雨看海”已成為大多數(shù)城市的通病。由于我國(guó)地下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后于地面城市建設(shè)，“城市內(nèi)澇”、“馬路拉鏈”、“蜘蛛網(wǎng)”等問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮，這些都與管廊建設(shè)有關(guān)。
目前，城市的管線(xiàn)主要涵蓋供水、排水、燃?xì)?、熱力、電力、通信、廣播電視、工業(yè)八大類(lèi)管線(xiàn)，而地下綜合管廊則是要將這些分散在地上地下的管線(xiàn)全部融入到地下綜合管廊中，形成一條各類(lèi)管線(xiàn)的地下“高速公路”。
推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)，除了解決城市內(nèi)澇、反復(fù)開(kāi)挖路面、架空線(xiàn)網(wǎng)密集等問(wèn)題外，在經(jīng)濟(jì)下行壓力不減的情況下，還有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。
大岳咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥對(duì)《華夏時(shí)報(bào)》記者說(shuō)：“地下管廊建設(shè)是個(gè)很有潛力的投資機(jī)會(huì)，這不僅是穩(wěn)增長(zhǎng)的重要手段，也是城市發(fā)展的需要。”
今年4月， 住建部部長(zhǎng)陳政高在全國(guó)城市地下綜合管廊規(guī)劃建設(shè)培訓(xùn)班上稱(chēng)，以每年建設(shè)8000公里管廊和每公里管廊造價(jià)1.2億元估算，地下綜合管廊每年能帶動(dòng)1萬(wàn)億元的投資。
地下綜合管廊市場(chǎng)空間巨大，而且經(jīng)濟(jì)效應(yīng)較大，橫琴新區(qū)地下管廊經(jīng)常被拿來(lái)作為一個(gè)典型案例。
2009年8月14日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》，橫琴新區(qū)開(kāi)發(fā)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入只有約4000萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，地方?jīng)Q定開(kāi)展投資約20億元的綜合管廊項(xiàng)目建設(shè)。最終，橫琴新區(qū)不僅消除了“拉鏈路”、“蜘蛛網(wǎng)”現(xiàn)象，同時(shí)也為城市地下空間開(kāi)發(fā)利用提供了基礎(chǔ)，提升了土地價(jià)值，也節(jié)約了土地資源。
橫琴新區(qū)管委會(huì)公共建設(shè)局負(fù)責(zé)人劉勇介紹：“總投資近22億元、全長(zhǎng)33.4公里的珠海橫琴綜合管廊建成了，而今橫琴因建設(shè)地下管廊產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)效益就超過(guò)80億元。”
現(xiàn)有利益格局或打破
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這次《意見(jiàn)》最大的亮點(diǎn)在于明確入廊要求：“城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類(lèi)管線(xiàn)原則上應(yīng)敷設(shè)于地下空間。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線(xiàn)必須入廊。”
目前，地下管廊分為廊體和管線(xiàn)兩部分，而管線(xiàn)部分則主要掌握在各大管線(xiàn)公司手里。由于體制分割，不同的管線(xiàn)牽扯到的利益主體不同，這也是導(dǎo)致城市建設(shè)中“你挖了我填，你填好我再挖”的根源。李尚靜說(shuō)，原有的管線(xiàn)采用直埋方式，管線(xiàn)單位都有自己的施工部門(mén)和養(yǎng)護(hù)部門(mén)，在單次工程投入上要比地下管廊一次性分?jǐn)傄俸芏唷?/font>
金永祥認(rèn)為：“管線(xiàn)公司是既得利益者，入不入管廊是企業(yè)自己的事，這次《意見(jiàn)》等于打破了這種既得利益的格局，強(qiáng)調(diào)必須入管廊，因?yàn)槟悴蝗肜饶愕墓芫€(xiàn)就沒(méi)處安放。”
《意見(jiàn)》還明確提到三不原則：“在地下綜合管廊以外的位置新建管線(xiàn)的，規(guī)劃部門(mén)不予許可審批，建設(shè)部門(mén)不予施工許可審批，市政道路部門(mén)不予掘路許可審批。”這也將進(jìn)一步堵住管線(xiàn)公司自行鋪線(xiàn)，明確了建設(shè)需要“通盤(pán)考慮”，不能“各自為政”。
PPP成管廊建設(shè)主導(dǎo)
打破當(dāng)前的管廊建設(shè)模式，不僅需要協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系，而且還涉及資金的問(wèn)題。
在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)表示，要在城市地下綜合管廊建設(shè)中開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式，要關(guān)注這一模式的回報(bào)率。“這么大的城市總量，不可能完全依靠財(cái)政進(jìn)行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還要采取綜合的商業(yè)運(yùn)作方式。”李克強(qiáng)說(shuō)。
可見(jiàn)，PPP將是地下綜合管廊建設(shè)主要推廣模式，也是主流投融資渠道之一。
此次《意見(jiàn)》中也提出，“鼓勵(lì)社會(huì)資本組建項(xiàng)目公司參與城市地下綜合管廊建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理”，同時(shí)鼓勵(lì)入廊管線(xiàn)單位優(yōu)先共同組建或與社會(huì)資本合作組建股份制公司，或在城市人民政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì)，公開(kāi)招標(biāo)選擇建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理單位。
金永祥認(rèn)為，《意見(jiàn)》已經(jīng)給出了解決方案，“要用PPP建設(shè)管廊，必須要對(duì)現(xiàn)有制度框架形成突破，對(duì)于管廊建設(shè)實(shí)施PPP模式需要體制和機(jī)制的建設(shè)。”
今年4月，財(cái)政部公示2015年地下綜合管廊試點(diǎn)城市名單，并為首批試點(diǎn)的十個(gè)城市提供了專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助，對(duì)采用PPP模式達(dá)到一定比例的給予一定的補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)。其中蘇州建成的地下綜合管廊成為我國(guó)的模板。
濟(jì)邦咨詢(xún)董事長(zhǎng)張燎認(rèn)為，目前國(guó)內(nèi)綜合性的管廊用PPP模式建設(shè)存在很多困難，可能還需要相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間的摸索，“我個(gè)人建議先試點(diǎn)，暫緩大面積推開(kāi)。”
這次《意見(jiàn)》同時(shí)明確完善融資支持。“鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購(gòu)買(mǎi)服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類(lèi)貸款業(yè)務(wù)。”
北京政企合盈經(jīng)濟(jì)咨詢(xún)中心執(zhí)行合伙人李剛向《華夏時(shí)報(bào)》記者表示，目前PPP項(xiàng)目中還沒(méi)有看到商業(yè)銀行在融資和長(zhǎng)期貸款融資方面出臺(tái)更多的政策。雖然個(gè)案貸款有改進(jìn)，但不具有普遍意義。目前項(xiàng)目實(shí)施方案設(shè)計(jì)融資結(jié)構(gòu)時(shí)還需要征詢(xún)銀行意見(jiàn)，銀行分支機(jī)構(gòu)一般都需要一事一議地請(qǐng)示匯報(bào)，效率不高。
張燎說(shuō)，PPP融資難主要是融資擔(dān)保結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)難，“主要是以商業(yè)銀行為主的信貸機(jī)構(gòu)不熟悉結(jié)構(gòu)化項(xiàng)目融資，銀行只熟悉和信賴(lài)實(shí)物抵押的擔(dān)保方式。”
除了銀行融資，這次管廊計(jì)劃同時(shí)將地下綜合管廊建設(shè)列入專(zhuān)項(xiàng)金融債支持范圍予以長(zhǎng)期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)，專(zhuān)項(xiàng)用于地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目。
